二、对社会工作机构的类型学分析

然而在现实的社工机构的发展中，却并非所有的社工机构都能NGO化。我国现今由政府购买服务催生的社工机构呈现出怎样的特征呢？他们对公民社会发生了怎样的影响呢？笔者对在Z市所在的Y省有政府购买服务的城市中开展了社工机构抽样调查，通过访问全省10条街道(镇区)共17家社工机构所在地相关的政府机关、人民团体、事业单位、城乡社区组织(社区居委会、社区工作站等)和民办社工机构等方面共127名有关人员，并结合网络论坛、问卷调查和实地考察等途径收集信息，以其有无独立性、参与感把社会工作划分成为四种类型，从而衡量社会工作的专业性及其对公民社会的影响。

　(一)“空降型”社工机构

第一种社工机构是“空降型”，其特征是无独立性且无参与感。这类社工机构因政府购买服务的政策导向而生，是“社工大跃进”的产物。由于向社工机构购买服务成为国家战略和地方规划，而可以承接政府购买服务的社工机构不足，社会服务市场供小于求是这类社工机构产生的总体环境。一些由于成立较早或由知名人士创办等因素而形成品牌，尽管他们对这些邀请他们进入的社区根本缺乏了解，但他们还是频繁接受到在那些社区新设项目点的邀请，面对扩展规模的诱惑，有些机构评估自身能力和项目情况后拒绝了一些项目，但更多的机构还是抓住机遇承接了更多的项目，一些还为此注册了新的机构，就这样，一些社工机构得以快速扩张，成为拥有若干项目、年收入几百上千万的“行业巨头”。社工机构获得政府的门槛低、资金量大的消息很快被传播出去，吸引了一些实际上缺乏社会服务经验、并不具备专业能力的人来注册社工机构。在社工机构供不应求、行业缺乏准入标准、招投标机制不够健全的情况下，他们中不少通过各种途径得到了一些政府购买服务的项目。

“空降型”社工机构是突然空降到社区的，在服务合同签订之前，他们跟社区没有任何联系，纯粹因应政府购买服务的资源导向产生。机构的工作是指标导向、易受政府干预的，机构与街道建立的关系是不对等的，由于常常要配合前者开展相关活动，机构在居民心目中的形象常常是政府的下属机构，而在政府以及街道和居委会面前却又很弱势。机构的社工很多是刚招募的、很现实的社工，无所谓独立人格，只是跟着指令做事，被机构不断地榨取劳力。其中一些机构中不仅没有促进社会正义的专业理想，有的甚至连职业道德都没有，抄袭其他机构的项目书、接受政府的寻租要求、压缩和转移服务经费、在服务中作假以应对评估检查等等，从而对服务对象、前线社工、社工行业乃至NGO总体都造成了伤害。机构基本上只关心自身的生存，通常对当地社区缺乏了解，走进社区的动力很低，对地方权力网络避之不及。他们对社区几乎不构成任何影响，社区居民对他们也没有需求或者需求很弱。一名社工机构负责人对社工行业中的这些“空降型”社工机构有如下描述：

一些机构为了在竞标时顺利中标，会在政府开出的最低服务指标之上，提交一个较高的服务指标，做出过度承诺，以至机构中标后前线社工要完成好这个指标，非常有压力。另一种情况是，机构运作不规范，社工在填写文书、报告时拖沓、敷衍了事，以至积压大量文书于临近评估前为过关而突击完成。(某社工机构负责人)

　(二)“新瓶装旧酒型”社工机构

第二种社工机构是“新瓶装旧酒型”，其特征是缺少独立性但有一定的参与感。这些机构是由工、青、妇、残等群团组织或供销社、居委会等群众自治组织成立的，政府购买社工服务成为这些组织转型或发展的契机，可谓是官办社会组织的“二次创业”。从购买方的角度来讲，虽然出于社会创新的国家战略，不少地方政府希望将购买资金向非官办背景的社工机构倾斜，但总有一些项目是找不到这类购买方，并且一些地方政府不信任体制外社会组织，或者想要寻找便于管理甚至能够为地方政府“创收”的购买服务实施主体。因此，“新瓶装旧酒型”社工机构便在官办社会组织转型和政府扶持官办社会组织发展的背景下产生了。

由于母体是体制内拥有政策敏感度、与政府长期的合作关系、强大的社会资源及丰富群众工作经验的官办社会组织，“新瓶装旧酒型”社工机构背后有庞大的组织支持，很多项目都可以跟其母体以及政府部门开展合作。由于连接着更为广泛的组织系统，机构的资金也较有保障，在无法自负盈亏的运作初期，其所依赖的组织系统往往会扶持它的生存，而他们也根据运作的效益对母体给予一定的回馈。不过，由于这类组织是在有丰富基层工作经验的人员领导下运作的，工作手法在解决某些基层社会矛盾方面比较有效，出于这种功利主义的问题解决导向，使得社会工作机构独立性的必要性及专业手法受到很大的挑战。以下两个访谈则表达了对“新瓶装旧酒型”社工机构的资源整合能力的欣赏：

青宫(社工)的做法与一般社工的做法很不同，他们是将义工组织起来，义务为那条街的居民服务，他们让每个义工都做个案，让他们都上门访谈。成立了一支一百多人的义工队伍，每天轮流巡逻值班，影响了整条街，让整条街都轰动起来，这个是他们拿出来让人看的点，而这里(社工机构)我就不知道可以拿什么出来了。(某居委会主任)

我们成立了社工机构，就是准备承接家庭综合服务中心的。我们有物业，有企业资源，政府也信任我们。因为我们长期跟政府关系打得好，我们这些部门人员流动也不大。所以我们很有信心能在明年申请到一些家综。我们是希望一来可以承担政府的一些职能，二来也能重振供销社的辉煌。(某供销社工作人员)

“新瓶装旧酒型”社工机构虽然注册为社会组织，但实际上拥有官办社会组织的一切弊端，即对服务对象特别是某些上访个案的思想和行为偏向于管控而非服务，组织内部的官僚色彩浓厚，是通过强大的力量来保持系统稳定而抗拒改变的。组织决策权相对集中在母体手中，来自母体的员工缺乏专业训练，或者只是经过短期的、实用性不够的专业培训，而外聘的执行团队开展活动受到母体意识形态的影响而缺乏专业自主性。然而，一旦真正脱离原有官办组织的支持，组织运作的保障性又会减弱，因此这类机构基本上没有与母体脱钩的组织变革动力或能力，更妄论成为监督政府的公民社会力量。