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慈善法解决了社会组织哪些问题

2016-03-29 10:28   中国社会报 投搞 打印 收藏

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对于从事慈善公益事业的社会组织来说,2016年3月16日注定是一个极其有意义的日子。这一天,《中华人民共和国慈善法》在十二届全国人大四次会议上高票通过,我国首部慈善法历经11年的磨砺终于尘埃落定。公益类社会组织是从事公益慈善事业的主体,慈善法的出台对它们意味着什么?在实践中,慈善法解决了社会组织发展中的哪些难题?对于慈善法落地,社会组织又有哪些期待和建议?本报特邀几名社会组织的相关负责人和专家来共同探讨。

对于从事慈善公益事业的社会组织来说,2016年3月16日注定是一个极其有意义的日子。这一天,《中华人民共和国慈善法》在十二届全国人大四次会议上高票通过,我国首部慈善法历经11年的磨砺终于尘埃落定。公益类社会组织是从事公益慈善事业的主体,慈善法的出台对它们意味着什么?在实践中,慈善法解决了社会组织发展中的哪些难题?对于慈善法落地,社会组织又有哪些期待和建议?本报特邀几名社会组织的相关负责人和专家来共同探讨。

慈善法让社会组织参与慈善活动有法可依,将社会组织的规范化建设纳入法治化轨道。 

李涛:对于社会组织而言,我们过去一直强调社会组织应该加强规范化建设,但这更多的是一种社会期待。慈善法出台以法律的形式使得社会组织规范化建设纳入到有法可依的法治轨道上来。还有,社会组织从事公益活动的价值弘扬有了法律上的支撑。过去,慈善组织在参与公益事业的价值更多是从道德层面来弘扬,慈善法出台后,是一种法律上的肯定,它意味着社会组织在参与慈善公益建设方面,在社会建设和治理中,其主体地位得到了承认。

郭廷建:通过国家立法,把慈善事业上升到国家战略层面,等于国家把社会组织从制度上提升了地位,从法律上提供了社会组织的保障,进而开辟了慈善事业发展的广阔前途。慈善法把慈善从过去的“小慈善”内涵上扩大为“大慈善”。慈善组织不仅仅是扶贫济困,还囊括了促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展和防治污染和其他公害,确保和改善生态环境。这也使得社会组织的活动领域得到了极大的扩展,功能更加完善,作用更加突出,从而使社会组织的慈善行为更具专业性、规范性,无疑对提高社会组织的影响力、发展前途是有重大意义的。慈善法的制定为社会组织从事慈善事业的发展提供了准则、行为指南和依据。社会组织从事的慈善事业还将成为国家发展的重要事业。它将极大地扩大社会就业、提供供给侧供给、第三产业提升和实现扶贫脱困攻坚战的胜利,拉动社会经济的发展,促进全面小康社会的实现。

黎颖露:慈善法以基本法的形式确定了社会组织直接登记制度等改革成果,将直接促进社会组织的迅猛发展。从社会组织准入方面,大大降低了社会组织准入门槛,有利于社会组织直接登记制度的贯彻和执行。从慈善组织的界定方面,将社会组织中之前内涵外延一直模糊的“公益慈善组织”类型进行了明确的法律界定,慈善组织成为一个法律概念,厘清了慈善组织与社会组织现有的三种形式的关系。从社会组织优惠与权利方面,慈善法赋予以服务社会公众利益为宗旨的一类社会组织,即慈善组织,更多的优惠与权利,如税收优惠、公募资格等。

薛勇:在慈善法出台前,关于慈善公益行业的法律,主要依据《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等,以及各项散落于法律法规中的各项规定,比如合同法、信托法、企业所得税法、个人所得税法等以及民政部出台的政策性文件和地方人大常委会制定的地方性法规。除非专业人士,普通从业者难以了解完整的法律体系,更谈不上熟悉和运用。同时,慈善领域也出现了一些不尽规范的情况和问题,如慈善组织内部治理不规范、运作不专业、行业自律机制不健全、有的公益机构甚至沦为避税手段等。因此,在慈善公益行业的发展中,出台一部国家基本法律或者部门法进行规范,早已是迫切之需。慈善法的出台,既是时代发展的必然,也是行业发展的迫切需求。是规范慈善活动有序运行、促进慈善事业持续发展的根本保障。对社会组织的发展来讲,系统解决了慈善组织发展实践中遇到的大多数问题与紧急问题。

张佳鑫:慈善法明确了慈善组织概念、范围、权利义务等内容,这是第一次从法律层面作了明确的规定。首先,慈善法为社会组织进行了明确的定义和区分,规定了成为慈善组织应当符合的条件,具体的注册形式,财产使用制度,和相关权利义务规定。其次,慈善法对社会组织募捐进行了详细明确的规范,这是为整个行业的良性发展提供法律保障和制度保障,避免鱼龙混杂的募捐时代到来,以防出现诈捐、骗捐现象,为刚刚起步的中国公益事业发展打下基石。此外,慈善法对慈善捐赠的内容进行了定义,并对一些容易出现漏洞的环节进行了有针对性的说明,既保护了捐赠人的利益,又保障了慈善组织的合法权益。慈善法不仅是一部跨时代意义的法律,更是一部前瞻性、引导性的法律。其对于欧美国家较为发达而在中国市场刚刚起步的慈善信托做了明确规定,针对信托人的财产,管理办法,监督办法给出了指导意见。慈善法还明确规定了信息公开,促进措施、监督管理及相关法律责任,有效地保障了社会组织的可持续发展。

蒋倩:慈善法是慈善公益领域第一部基本法,民间社会对慈善法呼吁讨论了十年,不得不说不是一个容易的过程。慈善法的起草过程,民间的参与度是比较广泛的。慈善法在慈善组织的定义、注册、慈善募捐、捐赠、信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、税收优惠等方面作了比较明确的规定,让社会组织的注册、税收优惠、募捐、服务、管理等有法可依。

慈善法解决了登记、公募资格、税收优惠、公益信托、信息公开、志愿者权益保护等困扰社会组织发展的“老大难”问题。      郭廷建:  慈善法全面系统地确立起国家慈善事业发展所需要的现代规范,解决了社会组织从事慈善活动一系列问题无法可依的状况。有了慈善法,社会组织就可以依法行善、规范行善。

一直以来,社会不断对慈善及慈善社会组织诟病,“不公开”“不透明”“有猫腻”等等。慈善法对公众的呼吁作了积极的回应,设“信息公开”一章专门解决“玻璃口袋”“公开”“透明”等问题,强化慈善社会组织与慈善行为的透明度。规定该公开的一定要公开。比如,社会组织从事慈善活动的登记事项、备案事项、是否具有公募资格、募捐方案、慈善服务或项目信息,以及年度报告等内容。法律规定不能公开的一定不能公开。比如,捐赠者要求隐去身份、受益人提出保护隐私等,都应尊重当事人的意愿。如果慈善社会组织对不宜公开的信息公开了,同样要承担相应的法律责任。

慈善法使非法人慈善社会组织获得承认。最后一章附则的最后三条里的两条:第110条规定“城乡社区组织单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助活动”。第111条规定:“慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动”。这实际上是一条开放性的条款,为很多愿意做慈善的个人和社会组织提供了法律支持。由于过去登记困难,不好找“婆家”,大量民间社会组织处于“非法行善”的尴尬境地。现在这项规定将大大增强民间公益的活力。

慈善法为加强对慈善社会组织管理规定了监管的五个关口。一是登记。设立慈善组织要向县级以上政府民政部门申请,准予登记的需要向社会公告。二是公募。慈善组织要依法定程序才能取得公募资格,并接受监督。三是信息公开。信息公开要真实、完整、及时。四是运行监督。由县级以上政府民政部门依法履行监督职责,可以现场检查,也可抽查。五是法律责任。违法开展慈善活动,逾期不改正,限期停止活动,情节严重的吊销登记证书,违法所得由民政部门收缴,对直接负责的主管人员进行罚款,构成犯罪的依法追究刑事责任。

黎颖露:虽然社会组织直接登记制度正在各地推行,但是由于上位法的缺失,对于何种社会组织可以直接登记各地理解不一,执行效果存在较大差异。慈善法以法律的形式确立直接登记制度,将有力推进直接登记制度在全国的推行。

实践中,公开募捐资格往往集中在公募基金会和少数社会组织手中。一些社会组织如希望公募,不得不与这些机构合作并可能缴纳数额较为可观的管理费。公募资格与“出身”相关,而与社会组织运作情况无关,一度造成公募资格的垄断。慈善法将公募资格放开,将营造公平的募捐环境,拓宽慈善组织资金来源的渠道。

财产管理规则不明确。慈善组织资金的管理和适用是慈善组织持续运营的前提和保障。慈善法系统规定了慈善组织财产管理规则,边界的设定将为慈善组织财产运作和管理指明方向。

李涛:除直接降低了登记的门槛之外,慈善法以法律的形式确定了社会组织参与社会治理的主体地位。过去,我们将社会组织看作是一种补充的力量,可有可无,所有的公共服务和公共资金都是由政府来安排,现在却不一样了。它有利于社会组织更全面地参与治理,解决了社会组织身份界定问题。

慈善组织准入进来之后,所面临的第二个重要问题即怎么生存的问题。过去的生存主要依靠政府购买服务或是定向捐赠。除了公募组织外,社会组织主动造血和募捐的权利十分有限。除放开公募权外,资金来源的另一个途径就是公益信托。公益信托不仅仅是方便捐赠人的问题,在某种程度上来讲,往往意味着草根型的慈善组织可能获得一些更重要的关于财产方面的捐赠,比如遗产的捐赠,就可以利用公益信托的方式,比如捐赠给或指定给受托的机构用于支持社会组织的发展。

慈善法将公募权放开,不仅是钱的来源问题,它意味着可以让更多的公众通过资金捐赠的方式更好地参与到社会公共利益和社会公共事务建设中来。因为绝大多数公众不可能亲自直接参与公共慈善服务,但他可以通过捐赠资金的方式,来获得参与慈善的权利和途径。 这样,一方面有利于社会组织更好地构建起社会支持系统,建立更广泛的社会联系。另一方面有利于发挥社会组织教育公众、影响社会的作用。社会组织还有个专业使命即更好地教育和引导社会公众关心公共事务,维护公共利益,更好地引导公众关心弱势群体、边缘群体的权利保护和发展问题。社会组织通过这个法律更好地推动社会参与,更好地践行社会组织教育公众和影响社会的专业使命,从而更好地推动国家公民意识和公益文化的建设,赋予社会组织更宏大的社会价值。

对志愿者权益保障的问题,我们过去一直说志愿者没有法律保护,出事了怎么办?其实社会组织也有这个担心,志愿者出了事,社会组织到底到底该承担哪些责任?社会组织达到哪些前置保障条件,可以是免责的?以前是没有一个很好的规定,当然慈善法的规定还有商榷的地方,但是它毕竟规定了志愿者的权利以及社会组织承担的风险,提供的保障条件。比如,为志愿者购买意外保险,我理解只要社会组织严格按照规定,为志愿者承担条件,又为他提供了意外保险,社会组织在某种程度上是可以免责的。当然我们并不是说,只要免责就可以不负责任了,但至少法律上有这样一个界定。这既保障了志愿者的合法权益又保障了社会组织的合法权益。

薛勇:慈善法解决了困扰慈善信托多年的管理机构审批问题,制度的破局使慈善信托有望真正被激活。2001年国家颁布信托法,第六章就写到设立公益信托。但从程序上,规定“公益信托的设立和确定其受托人,应当经有关公益事业的管理机构批准”。而事实上,民政部门作为公益事业的管理机构,并不完全有权批准公益机构信托的设立。因此,即使公益信托在信托法中设定15年来,一直没有得到真正的执行。新出台的慈善法规定,设立慈善信托,由委托人、受托人签署协议,建立委托、受托和受益的关系,只要签署了书面的协议,向政府有关部门备案就可以了,由审批制变成备案制。这样的话,无论你的资产规模有多大,不管是规模上百亿的巨额资产,还是小额资产,都可以通过慈善信托的方式锁定成为慈善的资产,同时还会享受税收的优惠。慈善法对公益信托的变革,将释放财富向善的力量,一定会激发巨量的民间资产进入慈善领域,成为慈善财产的蓄水池。

在慈善法出台以前,对企业发生的公益性捐赠支出,约定不超过年度利润总额12%的部分,准予税后扣除,超过12%的部分,依法纳税。这一点在很大程度上制约了爱心企业的热情,尤其是中小型成长中企业的热情。现在慈善法出台,新的规定“自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的,依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分,允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”,客观上鼓励了民间资本的大额捐赠,有了利于实现财富的社会价值。

慈善法所秉持的立法精神,以促进行业发展的角度、服务社会组织的角度来进行管理,取消了原有的部分管理与审批机制,更能促发慈善组织的热情与活力。对于目前社会生活中遇到的公募权、个人捐款与网络诈捐等问题,都在制度层面做了相应的回应。

张佳鑫:慈善法对志愿者的权利义务做了明确规定,在第一章总则中就明确规定了要“保 护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等合法权益”。并规定慈善组织要对志愿者履行的具体义务,包括实名登记、出具志愿服务记录、并有义务提供相应的培训和服务条件。

这些规定,有效地规范了社会组织发展中需要注意的问题,为社会组织的发展搭建了良好的成长环境。

慈善法使得社会组织身份、权责定位更加清晰。     

黎颖露: 鼓励与规范并重。慈善法在放宽社会组织资格准入,赋予社会组织税收优惠、公募资格和财产管理等方面展现鼓励社会组织发展态度的同时,要求社会组织在信息公开、年度报告、财产管理、公益支出和管理费用等方面满足规范性要求,从而为社会组织开展活动创造更好的条件,引导社会组织在法治的轨道上健康发展。

权利与义务相匹配。慈善法将慈善组织从社会组织中抽离,并将其与一般的社会组织差异化对待。在赋予慈善组织公募资格和更多的税收优惠等权利的同时,要求其在年度公益支出和管理费用标准、信息公开等方面满足更高的要求。权利与义务的设定,将使得社会组织在明确自身定位后有更加明智的选择。

张佳鑫: 首先,慈善法是一部切实可行,兼具指导性和实操性,切实可落地的法律。基于慈善法,社会组织可规范自身服务内容,可作为社会组织加强自身引导、规范行业自律、提升法律意识的规范和准则。其次,慈善法明确地指明了慈善捐赠、慈善信托、慈善服务的法律内涵,将社会组织所扮演的身份角色,权责义务进行了有效梳理,帮助各种慈善项目在落地过程中有法可依。最后,慈善法对加强社会组织自身建设做出了明确要求,例如对从事医疗康复、照料护理、教育培训和社会工作等行业的慈善服务,需要求慈善组织遵循相关国家或行业协会的标准和规定。又如,社会组织需建立信息公开,并对公募资质进行了明确定义。

李涛:公募权、慈善组织界定、财产分配、免税等问题都是这么多年社会组织一直争论不休的问题,慈善法直接聚焦到这些问题上来了。

在法律面前人人都是平等的,申请公募权认证,都要公开地向公众交代,而且规定了官民要分开,不可以摊派。

郭廷建:它最鲜明特点是对社会组织的开放性、包容性及鼓励和支持。比如,对社会组织的类别,慈善法采取包容性的界定,不去细划各类、各种社会组织的区别。对有官方背景的社团和草根社团、境内社团和境外社团、宗教社团与非法人社团一律以社会组织称谓,这就把凡是以开展慈善活动为宗旨的社团都团结到了一起,共同为积极发展慈善事业而奋斗。 

慈善法使社会组织挣脱了枷锁,大胆探索。     

郭廷建:最主要的期待是希望民政部尽快会同财政部、税务总局等部门就慈善法规定的一系列对慈善活动、项目的税收减免及免除做出具体的政策安排,实现对接。慈善法规定慈善社会组织和受益人享受税收优惠,但过于原则,没有进一步明确慈善社会组织的免税资格的评定标准。这些需要财税等相关部门联动,及时出台慈善法的配套和细则,以修正现有规定并推进慈善税收法律政策的执行。

李涛:一个建议:在慈善法正式实施前需要一些解释法和说明,对一些模糊的地方进行解释使其更加明确。如,认证慈善组织需要交什么材料,需要更为具体的办法;慈善法规定慈善组织的年报需要在规定的网站上披露,那么有个问题,未来的年检还要不要做?这些问题也需要细化;还有信用记录规定是县级以上民政部门来操作,但是具体怎么来操作;税收优惠的权利已经得到了法律的规定,但到底优惠多少,优惠比例怎么确定还需要一些具体办法。

一个期待:法外无法,只要社会组织遵循了这些法律规定,没有规定的地方就应该鼓励社会组织进行大胆创新。只要不与这个法律条文冲突,意味着社会组织是可以做的。我们不能总是纠结在这个地方。这些年,社会组织不仅是身体上捆了枷锁,思想上也背了包袱,不敢做,怕有争论。这个时候,就应该鼓励社会组织凡是法律没有禁止的都要大胆探索。

薛勇:慈善法的颁行,仅仅是一个开始。我们期待,能有配套的法律法规和指导性文件出台,制定分层级的法律体系,建立和完善原则清晰、标准明确、易于操作、便于监管的法律体系;建立政府、媒体、行业组织综合监管的体制,加强对慈善组织财产、活动、内部管理、信息公开的监管。慈善法的出台必然能加快补齐社会领域立法这块短板,对于慈善组织的快速健康发展、社会结构优化发挥更重要的作用,开启公益行业发展的新时代。

蒋倩:在实施前后,需要对一些细则进行制定。首先是慈善组织的认定标准。慈善组织的资格认定,关系到税收优惠和募捐资格,所以是比较重要的。期待认定标准清晰、公平、合理、公开、便利,而不会演变成束缚社会组织的另外一个砝码。期望税收优惠可以落到实处。慈善法没有对具体税收优惠制度做出规定,这个需要财税部门进一步制定政策。期待有实质性的突破。还有,慈善法规定公募资格的基金会有10%管理费用的限制,但是没有明确管理费用的范围。建议管理费用的范围进一步明确,并且不包含公益项目运作所需要的项目人员工资和实施成本。

张佳鑫:作为草根组织负责人,更深切地体会到慈善法对草根团队的保护和规范管理要求。针对慈善法的落实,希望可以将慈善信托作为新型的慈善行为在全社会进行广泛宣传和普及,并对优秀项目案例和服务机构的成功经验及服务模式进行更广泛的宣传,帮助更多社会组织吸纳借鉴。公募捐赠作为一种更加触手可及的公益形态将极具社会活力,期待相关法律的尽快落实,并建议做好相关信息公开和披露,做好相关政策的解读和宣传,让广大社会组织学法、明法、懂法、用法,不仅可以有效地规避风险,保障权益,更能规范自身行为,肃清公益环境,为中国公益事业发展注入新的活力。

访谈嘉宾:薛勇(中脉道和公益基金会副主席)

李涛(北京市协作者社会工作发展中心主任)

黎颖露(北京师范大学慈善法律研究中心副主任)

郭廷建(辽宁省慈善总会副会长)

张佳鑫(北京市夕阳再展社会工作服务中心主任)

蒋倩(安徽益和公益服务中心执行主任)


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